Trung Quốc và mạng lưới giao thông hạ tầng tại tiểu vùng sông Mekong

Quá trình mở rộng và hình thành mạng lưới hạ tầng giao thông tại khu vực tiểu vùng sông Mekong tăng tốc trong 5 năm trở lại đây và Trung Quốc là một động lực thúc đẩy. Sự xuất hiện của các “vùng tập trung quốc tế” được liên kết và thúc đẩy bởi Trung Quốc không những đang thay đổi “địa kinh tế”, mà còn định hình những hình dung về địa “chiến lược và chính trị” trong khu vực.

Gỡ nút giao thông, thắt nút chiến lược?

Quá trình mở rộng và hình thành mạng lưới hạ tầng giao thông tại khu vực tiểu vùng sông Mekong (Greater Mekong Sub-region, gọi tắt là GMS[1]) tăng tốc trong 5 năm trở lại đây và Trung Quốc là một động lực thúc đẩy. Sự xuất hiện của các “vùng tập trung quốc tế” (International Hub) được liên kết và thúc đẩy bởi Trung Quốc không những đang thay đổi “địa kinh tế”, mà còn định hình những hình dung về địa “chiến lược và chính trị” trong khu vực. Việc gỡ nút thắt về kết cấu hạ tầng đang hình thành những nút thắt khác về kinh tế và chiến lược, mà Bắc Kinh đang là người điều phối.     

Nút thắt hạ tầng giao thông tại khu vực GMS

Khu vực GMS bao gồm sáu quốc gia được kết nối với nhau qua ba kênh chính: (i) Sông Mekong (khởi nguồn từ Trung Quốc); (ii) Chín hành lang kinh tế; và (iii) các liên kết về văn hóa, xã hội. Từ khi Chương trình hợp tác kinh tế GMS do Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) khởi xướng được triển khai năm 1992, các quốc gia GMS đã cùng hợp tác  trong các chương trình đầu tư thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau.  Có tất cả sáu lĩnh vực được ưu tiên, bao gồm: (1) Giao thông, (2) Viễn thông, (3) Năng lượng, (4) Nguồn nhân lực, (5) Môi trường, (6) Thương mại và Đầu tư. Đến năm 1994, GMS thêm lĩnh vực Du lịch.

Đến năm 1998, Thương mại và Đầu tư được chia thành hai lĩnh vực độc lập; và đến năm 2001 thì Nông nghiệp cũng được xếp vào lĩnh vực được ưu tiên đầu tư. Ở giai đoạn này, việc cải thiện hệ thống hạ tầng giao thông được ưu tiên nhiều nhất so với các lĩnh vực còn lại vì sự kết hợp giữa cơ sở hạ tầng giao thông biên giới và nội địa có thể làm giảm chi phí vận tải và trực tiếp dẫn đến tăng trưởng về ngoại thương. 

Một sáng kiến chủ chốt trong đó là chương trình Nghiên cứu về lĩnh vực giao thông (Transport Sector Study - TSS) giai đoạn 2006-2015, được tất cả các quốc gia GMS đồng ý thông qua tại hội nghị lần thứ 10 về vấn đề giao thông khu vực tiểu vùng sông Mekong (STF 10) tổ chức từ 21-23/3/2006 tại Vientiane, Lào. Kể từ đó, các quốc gia GMS đã tiến hành triển khai nhiều dự án về giao thông dựa trên TSS, giai đoạn 2006-2015.

Chương trình TSS giai đoạn 2006-2015 đã trải qua nhiều thay đổi kể từ khi được thực thi vào năm 2006 bởi các quốc gia GMS. Gần đây, các quốc gia GMS đã đề ra Chương trình khung Đầu tư khu vực (Regional Investment Framework - RIF) - một dự án đường ống mới nhằm triển khai Khuôn khổ chiến lược GMS giai đoạn 2012-2022 (còn gọi là Khuôn khổ chiến lược mới - new Strategic Framework), được thông qua tại hội nghị lãnh đạo thượng đỉnh lần thứ tư tại Nay Pyi Taw, Myanmar tháng 12 năm 2011. RIF bao gồm các dự án liên quan tới giao thông, gắn với các định hướng trong khuôn khổ chiến lược mới, bao gồm cả các sáng kiến nhằm mở rộng và phát triển các hành lang kinh tế GMS, các cách tiếp cận đa lĩnh vực, và các dự án giao thông đa phương tiện (Multi-modalism). Giai đoạn năm 2014 - 2018, GMS tiếp tục đẩy mạnh đầu tư lĩnh vực giao thông, chiếm 90,2% tổng vốn đầu tư trong chín lĩnh vực được ưu tiên. Xu hướng đầu tư vào hạ tầng giao thông vẫn tiếp tục được duy trì và phát triển đến năm 2020.

Yếu tố Trung Quốc

Vào các năm 2002, 2005 và 2008, Trung Quốc đã phát hành ba bản báo cáo nhà nước về việc tham gia vào tiểu vùng Mekong. Ba cơ quan phối hợp là  Ủy ban Phát triển và Cải cách Nhà nước, Bộ Ngoại giao và Bộ Tài chính. Mục tiêu tổng quát của Trung Quốc được đưa ra trong việc tham gia vào hợp tác GMS có thể tóm tắt qua ba điểm chính. Một là kết nối các vùng đất hành lang giữa tây nam Trung Quốc (cụ thể là tỉnh Vân Nam) với bán đảo Đông Dương. Hai là kết nối thị trường giữa tây nam Trung Quốc và Đông Nam Á, đẩy mạnh quan hệ về kinh tế, giao lưu chung, tăng cường hợp tác kinh tế, khoa học kĩ thuật ở nhiều cấp độ, dưới nhiều hình thức và ở nhiều lĩnh vực. Quan trọng hơn, hợp tác GMS thông qua đối thoại và việc tăng cường triển khai các dự án chung nhằm hướng tới thiết lập quan hệ kinh tế cùng có lợi, xây dựng môi trường đầu tư và thương mại quốc tế thích hợp, xây dựng quan hệ hợp tác hữu nghị, ổn định lâu dài giữa Trung Quốc và các nước ASEAN.

Từ năm 1992, khi Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) tiến hành nhiều chương trình phát triển GMS, Trung Quốc đã rất nỗ lực kết nối tỉnh Vân Nam (và sau này còn có thêm vùng Quảng Tây) với các quốc gia khu vực GMS. Tỉnh Vân Nam nằm ở khu vực biên giới phía tây nam của Trung Quốc, tiếp giáp với Lào, Myanmar và Việt Nam ở phía tây và phía nam, có đường biên giới dài 4.060 km và gần với Thái Lan, Campuchia, Bangladesh và Ấn Độ. Dù sở hữu tài nguyên thiên nhiên phong phú và lợi thế địa lý tiếp cận với thị trường Đông Nam Á, Vân Nam vẫn trong tình trạng nghèo và kém phát triển.

Trong những năm 1990, chính quyền tỉnh Vân Nam đưa ra một chiến lược phát triển, cụ thể là xây dựng Vân Nam thành một đô thị lớn của cả nước, nền kinh tế xanh phát triển, một tỉnh có nền văn hóa quốc gia phong phú, đầy màu sắc và trở thành “cửa ngõ” quan trọng giao lưu với khu vực Đông Nam Á và Nam Á. Vân Nam là thành tố quan trọng của Trung Quốc khi tham gia hợp tác GMS và tích cực đẩy mạnh sự phát triển của hợp tác này. Có ít nhất bốn lí do Vân Nam tham gia Chương trình Hợp tác GMS mở rộng: (i) Vân Nam nằm ở thượng nguồn sông Lancang-Mekong, đoạn chảy qua tỉnh Vân Nam dài 1247 km. Về mặt địa lý, Vân Nam thuộc thung lũng sông Mekong. Đây là điều dĩ nhiên Vân Nam tham gia Hợp tác GMS. Vì vậy, chính phủ Trung Quốc ngay từ đầu đã xác định tỉnh Vân Nam đại diện Trung Quốc tham gia hợp tác GMS; (ii) Vân Nam cần mở rộng cửa ngõ giao lưu với Đông Nam Á và Nam Á. Để thay đổi tình trạng lạc hậu, tỉnh Vân Nam cần phải xây dựng mạng lưới giao thông liên kết với Đông Nam Á, thoát khỏi mô hình giao thông “nút cổ chai” và mở cửa ra biển. Sự xem xét này của Vân Nam gắn liền với Chương trình GMS, như mục tiêu của dự án là xây dựng ba hành lang giao thông Bắc-Nam chỉ để kết nối với tỉnh Vân Nam, Tây Nam Trung Quốc với các nước trong GMS. Là điểm khởi đầu của ba hành lang giao thông Bắc-Nam, Vân Nam đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng hành lang giao thông này, kể cả hành lang kinh tế; (iii) Việc Vân Nam ngày càng mở cửa với thế giới bên ngoài thực sự mang lại nhiều lợi ích. Tham gia vào Hợp tác GMS, Vân Nam có thể có thêm nhiều sự giao thoa thuận tiện hơn với thị trường thế giới, tăng cường bổ trợ nền kinh tế các nước ASEAN. Do vậy, Vân Nam hoàn toàn có đủ khả năng tận dụng mọi nguồn lực và thị trường trong và ngoài nước để thúc đẩy nền kinh tế và xã hội phát triển; (iv) Thứ tư, tỉnh Vân Nam cần duy trì một môi trường hòa bình và ổn định với những nước láng giềng. Do vị trí địa lý đặc biệt tiếp giáp với ba quốc gia, cần phải giải quyết mối quan hệ tốt với những nước láng giềng, tăng cường tình hữu nghị, đoàn kết và hợp tác. Sự tham gia của Vân Nam trong GMS là quan trọng nhất nhằm duy trì hòa bình khu vực biên giới ở Tây Nam Trung Quốc.

Thực trạng đầu tư

Kể từ khi hội nghị thượng đỉnh GMS lần ba trong năm 2008 và đặc biệt là kể từ khi thành lập Khu vực mậu dịch tự do Trung Quốc-ASEAN, thương mại song phương giữa Trung Quốc và các nước GMS khác đã minh chứng được động lực phát triển lớn hơn với một cơ cấu thương mại được cải thiện và đầu tư song phương tăng nhanh.

Biểu đồ: Thương mại của Trung Quốc với 5 quốc gia GMS, 1990-2011

Dưới hình thức liên doanh hoặc các doanh nghiệp được phía Trung Quốc đầu tư toàn bộ, Trung Quốc đã tham gia vào việc xây dựng khu hợp tác kinh tế và thương mại tại Campuchia, Thái Lan và Việt Nam, dẫn đến thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương. Báo cáo quốc gia về sự tham gia của Trung Quốc trong các dự án hợp tác khu vực tiểu vùng Mekong mở rộng của Ủy ban Phát triển và Cải cách Quốc gia, Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính và Bộ Khoa học và Công nghệ Trung Quốc năm 2011 cho thấy thương mại song phương giữa Trung Quốc và các nước có xu hướng tăng vượt bậc trong nhiều năm qua. Theo các thông số đó, các nước GMS chiếm tỷ trọng lớn nền thương mại Trung Quốc.

Sau khi tham gia vào hợp tác tiểu vùng Mekong mở rộng, Trung Quốc thực hiện một loạt các biện pháp nhằm tiến hành chương trình GMS. Để chỉ đạo quá trình hợp tác, Chính phủ Trung Quốc đã thành lập Nhóm phối hợp nghiên cứu quốc gia về việc phát triển tiểu vùng sông Lancang-Mekong vào năm 1994. Bên cạnh việc triển khai các dự án đã đề ra, Trung Quốc còn chi 30 triệu USD cho việc xây dựng đường cao tốc Côn Minh-Bangkok chạy qua Lào, 5 triệu USD cho việc dự án cải tiến kênh hàng hải tại khu vực sông Mekong thượng. Tại hội nghị thượng đỉnh GMS lần thứ 3 năm 2008, Trung Quốc đã cam kết đẩy mạnh hợp tác giữa các nước thành viên của GMS, trong đó bao gồm việc Trung Quốc cam kết chi 20 triệu nhân dân tệ để tiến hành nghiên cứu tính khả thi của việc xây dựng một đường tàu nối phần phía đông Singapore với Côn Minh (Bat Deng - Loc Ninh). Theo Tân Hoa Xã, Trung Quốc luôn sẵn sàng cùng với các nhà cổ đông khảo sát tính khả thi của dự án, đầu tư tiền, hỗ trợ về mặt kĩ thuật, quản lý và trang thiết bị để con đường phía đông có thể được hoàn thành trong thời gian sớm. Tại Diễn đàn hàng lang kinh tế GMS lần đầu tiện được tổ chức tại Côn Minh (tỉnh Vân Nam, Trung Quốc) vào ngày 6/6/2008, đại diện từ 6 nước đã nhất trí đẩy nhanh việc chuyển đổi giao thông vận tải nhằm phát triển khu vực.

Trong suốt quá trình đầu tư và phát triển hạ tầng giao thông tại GMS, Trung Quốc rất chú trọng chiến lược “Tiến về phía tây nam” để phát triển Vân Nam và Quảng Tây. Năm 1992, Trung Quốc mở ra ba vùng kinh tế biên giới gồm Thụy Lệ (Ruili), Uyển Đinh (Wanding), và Hà Khẩu (Hekou). Đến tháng 5/2011, Quốc vụ viện Trung Quốc tuyên bố “Hỗ trợ Đẩy mạnh Xây dựng Vân Nam trở thành một tiền đồn quan trọng của khu vực Tây Nam”, với thành phố Côn Minh (Kunming - của tỉnh Vân Nam) trở thành một Vùng tập trung Quốc tế của khu vực Tây Nam Trung Quốc trong định hướng phát triển với các quốc gia GMS. Đến tháng 5 năm 2013, Vân Nam đã thành lập sáu vùng hợp tác kinh tế biên giới. Theo đó, kế hoạch Trung Quốc tiến hành xây dựng một Vòng kinh tế Trung tâm Vân Nam bằng cách kết nối bốn thành phố Côn Minh, Khúc Tĩnh (Qujing), Ngọc Khê (Yuxi), và Sở Hùng (Chuxiong), với Côn Minh làm trung tâm đang định hình.

Hầu hết các giao dịch thương mại giữa Trung Quốc với Lào, Myanmar tập trung tại Vân Nam. GDP của tỉnh Vân Nam tăng mạnh từ 33 tỷ USD năm 2000 lên 160 tỷ USD năm 2012, và tỉnh này quyết tâm đẩy con số này lên gấp đôi vào năm 2017 thông qua việc đẩy mạnh giao thương xuyên biên giới. Côn Minh trở thành điểm tập trung quan trọng và chính yếu trong các hoạt động kinh tế thu hút sự tham gia của các quốc gia trong khu vực như Lào, Myanmar, Việt Nam và nhiều nước khác. Chiến lược đầu tư hạ tầng của Trung Quốc đưa Vân Nam trờ thành vùng tập trung với sự giao thoa của hầu hết các tuyến đường bộ, đường sắt, đường viễn thông, lẫn đường năng lượng. Khu vực này được hỗ trợ phân mảng sản xuất từ các thành phố lân cận của Vân Nam và Quảng Tây. Từ đó tiến hành các chính sách sản xuất và thương mại với các quốc gia khu vực GMS.

Đi tìm những hàm ý chính sách

Lợi thế của quốc gia vùng trung tâm hạ tầng giao thông chính là kích thích thương mại và thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Tương lai, ngoài Thái Lan, nếu hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông tại Lào, Myanmar, Campuchia dần hoàn thiện, các nước này có thể trở thành những điểm đầu tư hấp dẫn mới tại khu vực. Tuy nhiên, các quốc gia có lợi thế mới hình thành từ hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông (như Lào, Campuchia, Myanmar) phải đối mặt chi phí vay vốn lớn, năng lực quản trị yếu kém có thể dẫn đến nhiều rủi ro về tài chính, tín dụng và ổn định chính trị.

Trong khi đó, với các nước không kết nối với cơ sở hạ tầng giao thông trong khu vực, rủi ro xảy ra là (i) suy giảm sức hấp dẫn, (ii) khiến cho đầu tư vào cơ sở hạ tầng giao thông trở nên lãng phí; (iii) mất lợi thế trong thời gian cố định hàng chục năm. Tựu chung lại, khi địa-kinh tế dịch chuyển theo hướng các quốc gia nằm sâu trong lục địa có thể tiếp cận dễ dàng hơn với các cảng biển nhờ hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông (đường bộ, đường sắt) thì có khả năng các mạng lưới sản xuất khu vực sẽ tăng tốc dịch chuyển về phía lẫn từ phía Trung Quốc; và một số nước thuộc GMS, vì thiếu nguồn lực xây dựng và duy trì hệ thống hạ tầng giao thông, nên chuyển ưu thế sang Trung Quốc.

Số liệu đầu tư hạ tầng giao thông của 5 quốc gia ASEAN thuộc khối GMS cho thấy Lào, Myanmar sẽ dần cải thiện được chất lượng cơ sở hạ tầng; Thái Lan sẽ có cơ sở hạ tầng tối ưu hơn nếu các kế hoạch đầu tư của Trung Quốc được triển khai trong tương lai. Điều này tạo ra một lợi thế địa-kinh tế mới cho các nước này. Đồng thời, các vùng tập trung quốc tế về cơ sở hạ tầng chạy qua Lào, Thái Lan còn được coi là một phương án khả thi đối với Trung Quốc nếu kết nối từ Trung Quốc qua Việt Nam để đến ASEAN bị trì hoãn. Hơn thế nữa, xu hướng đầu tư hạ tầng giao thông đến năm 2020 tại GMS, ngoài Thái Lan, Lào, thì nhân tố Campuchia và Myanmar cũng sẽ trở thành một vùng tập trung quốc tế tiềm năng trong các chương trình đầu tư của Trung Quốc (thông qua tỉnh Vân Nam, Quảng Tây) lẫn của nội khối GMS với việc phát triển tương đối đồng đều các hành lang giao thông.

Khả năng, khi hạ tầng giao thông được định hình có thể thúc đẩy sự phát triển của Myanmar, Lào, Thái Lan, Campuchia nhưng có thể làm giảm lợi thế của Việt Nam nếu không kết nối được với hệ thống hạ tầng giao thông của khu vực (kết nối hướng Đông - Tây). Đó là cảnh báo về khả năng về một kết nối lệch nếu không có những điều chỉnh thích hợp trong bức tranh toàn cảnh, được ví von qua lý thuyết “đòn bẩy cơ sở hạ tầng” từ các kết nối của Trung Quốc. Trong trường hợp nghiên cứu GMS, cảnh báo này bắt đầu thể hiện qua các chỉ số có thể lượng hóa. Trong bối cảnh Trung Quốc đang đẩy mạnh dự án “một vành đai, một con đường” và bắt đầu kêu gọi sự tham gia của các nước Đông Nam Á một cách mạnh mẽ, các chỉ số này cần được tiếp tục nghiên cứu và thảo luận rộng rãi và hệ thống trong giới khoa học và hoạch định chính sách. 

Đỗ Văn Thiện, công tác tại Báo Pháp luật TP.HCM và là nghiên cứu viên tại Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế (SCIS), Đại học KHXH&NV, ĐHQG TP. HCM. Bài viết là một phần trong dự án nghiên cứu “Đòn bẩy cơ sở hạ tầng từ các kết nối của Trung Quốc” được thực hiện bởi SCIS cùng hợp tác với Chương trình Nghiên cứu Kinh tế Trung Quốc thuộc VEPR (VCES), Đại học Kinh tế, ĐHQGHN.

Nguồn: NGhiên Cứu Biển Đông